Face à l’intensification des menaces terroristes en France, la question du droit de retrait des salariés s’impose comme un sujet juridique complexe. Ce mécanisme, prévu par le Code du travail pour protéger les travailleurs contre un danger grave et imminent, se trouve confronté à de nouvelles interprétations dans le contexte sécuritaire actuel. Entre la légitime protection des employés et le risque de paralysie de services parfois critiques, les tribunaux et les juristes doivent naviguer dans des eaux troubles. Les récentes décisions judiciaires ont façonné un cadre d’analyse spécifique au risque terroriste, soulevant des interrogations sur l’appréciation du danger, les obligations respectives des employeurs et des salariés, ainsi que les limites d’un droit fondamental mais contesté.
Fondements juridiques du droit de retrait et son application au risque terroriste
Le droit de retrait constitue une prérogative fondamentale du salarié, inscrite aux articles L.4131-1 et suivants du Code du travail. Ce dispositif permet à tout travailleur de se retirer d’une situation professionnelle dont il a un motif raisonnable de penser qu’elle présente un danger grave et imminent pour sa vie ou sa santé. Cette faculté s’accompagne d’une protection contre toute sanction ou retenue sur salaire, conformément à l’article L.4131-3 du même code.
L’émergence de la menace terroriste comme risque professionnel a considérablement complexifié l’application de ce cadre légal. Contrairement aux risques traditionnels (défaillance technique, risque chimique, etc.), le risque terroriste présente des caractéristiques singulières : imprévisibilité, extériorité à l’entreprise, et difficulté d’évaluation objective. Ces particularités soulèvent des questions inédites quant à la légitimité de l’exercice du droit de retrait dans ce contexte spécifique.
La jurisprudence a progressivement établi des critères d’appréciation. L’arrêt de la Cour de cassation du 22 octobre 2008 (n°07-43.740) pose le principe que le droit de retrait doit s’exercer face à un danger « réel et sérieux », et non sur la base d’une simple appréhension. Cette exigence prend une dimension particulière face au risque terroriste, souvent diffus et difficile à caractériser avec précision.
Critères d’appréciation du danger grave et imminent en contexte terroriste
L’évaluation du danger grave et imminent en matière de terrorisme repose sur plusieurs paramètres que les tribunaux ont progressivement dégagés :
- La proximité géographique avec une zone identifiée comme cible potentielle
- L’existence d’alertes ou d’informations spécifiques émanant des autorités compétentes
- La mise en œuvre de mesures de sécurité adaptées par l’employeur
- La nature des fonctions exercées (exposition au public, symbolique du poste)
Le Conseil d’État, dans sa décision du 18 décembre 2019 (n°422248), a précisé que « la seule invocation d’un contexte général de menace terroriste ne suffit pas à caractériser un danger grave et imminent ». Cette position restrictive traduit la volonté des juges d’éviter une généralisation du recours au droit de retrait qui pourrait paralyser le fonctionnement des services, notamment publics.
La circulaire DGT n°2009/18 du 9 novembre 2009 complète ce cadre en rappelant que l’appréciation du danger doit tenir compte de la personnalité du salarié, tout en s’appuyant sur des éléments objectifs. Cette approche subjective-objective constitue un défi majeur dans l’évaluation de la légitimité du droit de retrait face au risque terroriste, par nature anxiogène et susceptible de perceptions variables selon les individus.
Contentieux emblématiques et évolution jurisprudentielle
L’application du droit de retrait au contexte terroriste a généré un contentieux nourri, particulièrement dans les services publics et les secteurs exposés. Ces affaires ont permis de dessiner progressivement les contours de ce que constitue un exercice légitime de cette prérogative face à la menace terroriste.
L’affaire des contrôleurs SNCF de la gare du Nord (2015) constitue un cas d’école. Suite aux attentats de Charlie Hebdo, plusieurs agents avaient exercé leur droit de retrait, estimant insuffisantes les mesures de sécurité. Le Tribunal administratif de Paris, dans son jugement du 7 juillet 2016, a invalidé cette démarche, considérant que l’absence de menace spécifique contre la gare ne permettait pas de caractériser un danger grave et imminent. Cette décision a posé le principe qu’un contexte général d’insécurité ne suffit pas à justifier l’exercice du droit de retrait.
La jurisprudence Air France (Cour d’appel de Paris, 12 décembre 2018) a apporté d’autres éclairages. Des pilotes avaient refusé d’effectuer des vols vers certaines destinations jugées à risque. La cour a estimé que l’exercice du droit de retrait était illégitime dès lors que la compagnie avait mis en œuvre les recommandations de sécurité des autorités compétentes. Cette décision souligne l’importance des mesures préventives adoptées par l’employeur dans l’appréciation de la légitimité du droit de retrait.
La dimension collective du droit de retrait face au terrorisme
Une évolution notable concerne l’exercice collectif du droit de retrait. Bien que conçu comme un droit individuel, la menace terroriste a conduit à des situations où des équipes entières ont invoqué simultanément ce dispositif. La Cour de cassation, dans son arrêt du 22 juin 2017 (n°16-15.072), a rappelé que le droit de retrait demeure une prérogative individuelle, même exercée collectivement, et doit être apprécié au regard de la situation personnelle de chaque salarié.
Le cas des enseignants du collège de Saint-Denis (2017) illustre cette problématique. Suite à des menaces terroristes visant l’établissement, l’équipe pédagogique avait massivement exercé son droit de retrait. Le Tribunal administratif de Montreuil a validé cette démarche, reconnaissant l’existence d’un danger caractérisé par des menaces explicites et l’insuffisance des mesures de sécurité déployées. Cette décision nuance l’approche restrictive généralement adoptée par les tribunaux.
La tendance jurisprudentielle récente révèle une approche de plus en plus contextualisée. Dans l’affaire des agents municipaux de Nice (Conseil d’État, 8 octobre 2020), les juges ont intégré dans leur analyse l’historique terroriste de la ville et la spécificité des fonctions exercées. Cette évolution marque une prise en compte croissante du contexte local dans l’appréciation de la légitimité du droit de retrait face au risque terroriste.
Obligations de l’employeur en matière de prévention du risque terroriste
Face à l’émergence du risque terroriste comme préoccupation professionnelle, les obligations de l’employeur se sont considérablement renforcées. L’article L.4121-1 du Code du travail pose le principe général selon lequel l’employeur doit prendre les mesures nécessaires pour assurer la sécurité et protéger la santé physique et mentale des travailleurs. Cette obligation de sécurité, qualifiée par la jurisprudence d’obligation de moyens renforcée depuis l’arrêt Air France du 25 novembre 2015, s’applique pleinement au risque terroriste.
La prévention du risque terroriste implique pour l’employeur de procéder à une évaluation des risques spécifique, devant figurer dans le Document Unique d’Évaluation des Risques (DUER). Cette obligation a été précisée par la circulaire interministérielle du 12 août 2016 qui recommande l’intégration du risque terroriste dans la politique de prévention de l’entreprise. Cette démarche d’évaluation doit tenir compte de multiples facteurs : localisation de l’entreprise, nature de l’activité, symbolique du site, affluence du public, etc.
Au-delà de l’évaluation, l’employeur doit mettre en œuvre des mesures de prévention adaptées. Ces mesures peuvent comprendre :
- Le renforcement de la sécurité des accès et la surveillance des locaux
- La mise en place de procédures d’alerte et d’évacuation spécifiques
- La formation du personnel aux comportements à adopter en cas d’attaque
- La coordination avec les forces de l’ordre et les services de secours
Le rôle crucial de l’information et de la formation
L’obligation d’information constitue un volet fondamental de la responsabilité de l’employeur. Le Conseil d’État, dans sa décision du 26 juin 2019 (n°417386), a souligné que l’absence d’information claire sur les mesures de sécurité pouvait légitimer l’exercice du droit de retrait. Cette position renforce l’exigence de transparence imposée aux employeurs concernant les dispositifs anti-terroristes mis en place.
La formation des salariés aux risques terroristes s’impose progressivement comme une obligation. Le ministère du Travail a publié en 2017 un guide pratique recommandant la sensibilisation régulière du personnel aux conduites à tenir en cas d’attaque. Cette formation peut s’intégrer dans le cadre plus large des formations à la sécurité prévues par l’article L.4141-2 du Code du travail.
La jurisprudence récente témoigne d’une exigence accrue concernant ces obligations de formation. Dans l’affaire Bataclan (Tribunal judiciaire de Paris, 7 juin 2021), la responsabilité d’une entreprise a été engagée pour n’avoir pas suffisamment formé ses salariés aux risques terroristes, alors même que l’établissement accueillait régulièrement du public en grand nombre. Cette décision marque un tournant dans l’appréciation des obligations de l’employeur face au risque terroriste.
L’articulation entre ces obligations préventives et la légitimité du droit de retrait apparaît désormais clairement dans la jurisprudence : plus l’employeur aura mis en œuvre des mesures préventives adaptées et communiqué efficacement sur celles-ci, moins l’exercice du droit de retrait sera considéré comme légitime par les tribunaux.
Procédure de contestation du droit de retrait et voies de recours
Lorsqu’un salarié exerce son droit de retrait en invoquant un risque terroriste, l’employeur peut contester la légitimité de cette démarche selon une procédure encadrée. Cette contestation s’articule autour de plusieurs étapes et mécanismes juridiques qui visent à préserver les droits de chacune des parties.
La première phase consiste en un dialogue social obligatoire. Conformément à l’article L.4132-2 du Code du travail, l’employeur doit procéder à une enquête avec le représentant du Comité Social et Économique (CSE) pour examiner le bien-fondé de l’alerte. Cette démarche conjointe doit être menée sans délai et donner lieu à un rapport écrit. Au cours de cette phase, l’employeur peut exprimer ses doutes quant à la réalité du danger invoqué, mais ne peut contraindre le salarié à reprendre son poste.
En cas de désaccord persistant, l’employeur peut saisir l’inspection du travail. L’article L.4132-4 du Code du travail prévoit l’intervention de l’inspecteur du travail qui peut être sollicité par l’employeur ou le CSE. Son rôle consiste à apprécier la réalité du danger et la pertinence des mesures prises. Sa décision, bien que non contraignante juridiquement, revêt une importance considérable en cas de contentieux ultérieur.
Contentieux et appréciation judiciaire
Si le différend persiste, la contestation peut prendre une dimension judiciaire. L’employeur qui considère le droit de retrait abusif peut décider de procéder à une retenue sur salaire pour les heures non travaillées, ouvrant ainsi la voie à un contentieux prud’homal. La Cour de cassation, dans son arrêt du 11 décembre 2019 (n°18-13.766), a rappelé que la charge de la preuve du caractère abusif du droit de retrait incombe à l’employeur.
Dans le secteur public, le contentieux relève de la juridiction administrative. Le Conseil d’État a développé une jurisprudence spécifique concernant l’exercice du droit de retrait face au risque terroriste. Sa décision du 18 décembre 2019 (n°422248) illustre l’approche nuancée adoptée : tout en reconnaissant la légitimité potentielle du droit de retrait face à une menace terroriste caractérisée, la haute juridiction exige des éléments concrets et circonstanciés.
Les critères d’appréciation judiciaire du droit de retrait en contexte terroriste incluent :
- L’existence d’une menace spécifique et identifiable
- La proportionnalité entre le risque allégué et les mesures de sécurité déployées
- La cohérence du comportement du salarié avec le danger invoqué
- L’adéquation entre les fonctions exercées et l’exposition au risque
Les voies de recours ouvertes aux salariés dont le droit de retrait est contesté varient selon leur statut. Les salariés de droit privé peuvent saisir le Conseil de prud’hommes pour contester une sanction ou une retenue de salaire. Dans le secteur public, les agents peuvent former un recours devant le tribunal administratif compétent, précédé d’un recours administratif préalable obligatoire dans certains cas.
La jurisprudence récente montre une tendance à l’examen minutieux des circonstances particulières de chaque affaire. Dans sa décision du 9 mars 2021, la Cour administrative d’appel de Marseille a validé l’exercice du droit de retrait d’agents municipaux travaillant dans un quartier sensible, après une alerte spécifique des services de renseignement, tout en soulignant le caractère temporaire et proportionné de ce retrait.
Perspectives d’évolution juridique face aux nouveaux défis sécuritaires
L’application du droit de retrait au contexte terroriste se trouve à un carrefour juridique, appelant potentiellement des évolutions législatives et jurisprudentielles. Les tensions observées entre la protection des salariés et la continuité des services nécessitent un rééquilibrage que plusieurs pistes pourraient favoriser.
Une première orientation concerne l’adaptation du cadre légal aux spécificités du risque terroriste. Le Conseil d’État, dans son rapport annuel 2018, a suggéré l’élaboration de critères spécifiques pour l’appréciation du droit de retrait face aux menaces sécuritaires. Cette proposition pourrait se concrétiser par l’intégration dans le Code du travail de dispositions particulières concernant les risques exogènes comme le terrorisme, distinguant clairement ces situations des risques professionnels classiques.
Parallèlement, le renforcement du dialogue social apparaît comme une voie prometteuse. La création de protocoles de sécurité négociés au niveau des branches professionnelles permettrait d’établir des référentiels partagés sur les mesures à déployer selon les niveaux d’alerte. Cette approche préventive réduirait l’incertitude juridique en définissant à l’avance les conditions légitimes d’exercice du droit de retrait.
Vers une approche graduée et contextualisée
L’émergence d’une doctrine de la gradation du risque terroriste constitue une évolution notable. Les travaux du Haut Conseil à la Sécurité Intérieure (2020) proposent d’articuler les obligations des employeurs et les droits des salariés selon une échelle de risque objective, correspondant aux niveaux du plan Vigipirate. Cette approche permettrait d’adapter proportionnellement les mesures de sécurité et les conditions d’exercice du droit de retrait.
La formation des acteurs juridiques aux spécificités du risque terroriste représente un autre axe d’évolution. Des programmes de sensibilisation destinés aux magistrats, inspecteurs du travail et conseillers prud’homaux se développent pour améliorer l’appréhension de ces situations complexes. Cette expertise renforcée favoriserait une jurisprudence plus cohérente et prévisible.
Les perspectives internationales offrent des pistes d’inspiration. Le modèle britannique, avec son Counter-Terrorism Security Adviser intervenant dans les entreprises, ou l’approche espagnole intégrant explicitement le risque terroriste dans la législation sur la santé au travail, pourraient influencer l’évolution du droit français.
Les défis futurs concernent particulièrement:
- L’adaptation du droit aux formes émergentes de terrorisme (cyber-terrorisme, menaces NRBC)
- L’articulation entre droit de retrait et obligation de réserve dans certaines professions régaliennes
- La prise en compte du risque psychosocial induit par la menace terroriste
- L’équilibre entre transparence des mesures de sécurité et confidentialité stratégique
La digitalisation des environnements de travail soulève de nouvelles questions. Le télétravail, généralisé dans certains secteurs, modifie l’appréhension du risque terroriste et l’exercice potentiel du droit de retrait. La Cour de cassation n’a pas encore eu l’occasion de se prononcer sur ces configurations inédites, mais plusieurs affaires pendantes pourraient conduire à l’émergence d’une jurisprudence spécifique.
L’enjeu fondamental demeure la conciliation entre la protection légitime des salariés et la résilience collective face à la menace terroriste. Cette tension reflète un questionnement plus large sur l’équilibre entre liberté individuelle et sécurité collective dans nos sociétés contemporaines.
Le juste équilibre entre protection des salariés et résilience sociale
La question du droit de retrait face au risque terroriste cristallise une tension fondamentale entre deux impératifs : la protection de la santé et de la sécurité des travailleurs d’une part, et la nécessaire continuité des services, parfois vitaux pour la collectivité, d’autre part. Cette dialectique s’inscrit dans une réflexion plus large sur la réponse sociétale aux menaces terroristes.
L’exercice du droit de retrait, lorsqu’il est invoqué massivement, peut engendrer des conséquences significatives sur le fonctionnement des services publics et des infrastructures critiques. Le cas des transports publics, particulièrement exposés aux menaces, illustre ce dilemme. La RATP et la SNCF ont dû faire face à plusieurs épisodes de droit de retrait collectif après des alertes terroristes, soulevant la question de la paralysie potentielle de secteurs stratégiques.
La recherche d’un équilibre passe par l’identification de solutions médianes. La mise en place de services minimums négociés en amont constitue une piste explorée dans certains secteurs sensibles. Cette approche, déjà appliquée pour les grèves, pourrait être adaptée aux situations de retrait liées à des menaces sécuritaires, garantissant à la fois le respect du droit individuel des salariés et la continuité des services indispensables.
La dimension éthique et sociétale du débat
Au-delà des aspects juridiques, la question soulève des enjeux éthiques profonds. Le Comité consultatif national d’éthique s’est penché sur cette problématique dans son avis n°128 (2019), soulignant la tension entre le droit à la sécurité individuelle et l’exigence de solidarité sociale face aux menaces collectives. Cette réflexion éthique interroge la notion même de métiers exposés et les limites acceptables du risque professionnel.
La comparaison internationale révèle des approches contrastées. Le modèle israélien, caractérisé par une forte culture de résilience, limite considérablement le droit de retrait en contexte terroriste, privilégiant la continuité des services. À l’inverse, l’approche scandinave accorde une place prépondérante à la protection individuelle, même au prix d’interruptions temporaires de service. La France semble chercher une voie médiane, reconnaissant le droit de retrait tout en l’encadrant strictement.
Les expériences des professions régaliennes (police, armée, sécurité civile) offrent des enseignements précieux. Ces métiers, confrontés par nature à des risques élevés, ont développé des doctrines d’intervention qui concilient devoir de protection et obligation de service. L’extension adaptée de ces principes à d’autres secteurs exposés pourrait constituer une piste d’évolution.
Aspects à considérer pour un équilibre optimal :
- L’adaptation des mesures de sécurité selon une évaluation précise et contextualisée des risques
- La valorisation des métiers exposés par des compensations appropriées (primes, formations, suivi psychologique)
- L’implication des représentants du personnel dans l’élaboration des protocoles de sécurité
- La mise en place de cellules de crise multidisciplinaires lors d’alertes spécifiques
Le facteur temporel joue un rôle déterminant dans l’appréciation du droit de retrait. La jurisprudence tend à admettre plus facilement un retrait temporaire, le temps d’évaluer la menace et de déployer des mesures adaptées, qu’un retrait prolongé. Cette dimension temporelle pourrait être davantage formalisée dans les textes, distinguant l’alerte initiale légitime de son maintien qui nécessiterait une réévaluation périodique.
En définitive, l’équilibre recherché ne peut résulter d’une approche purement juridique. Il implique une démarche concertée associant partenaires sociaux, pouvoirs publics et experts en sécurité pour élaborer des réponses adaptées aux différents contextes professionnels. Cette co-construction apparaît comme la voie la plus prometteuse pour concilier protection individuelle et résilience collective face à la menace terroriste.